對(duì)特定PPP項(xiàng)目而言，PPP合同體系包括政府方與中選社會(huì)資本投資人之間的PPP項(xiàng)目《投資合作協(xié)議》和政府方與項(xiàng)目公司之間的《PPP項(xiàng)目合同》。兩份協(xié)議項(xiàng)下的社會(huì)資本方當(dāng)事人不同，協(xié)議內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)亦不同，所反映的協(xié)議法律法系、法律約束力對(duì)象均不同。

實(shí)務(wù)中，有不少項(xiàng)目忽略上述差異，簡(jiǎn)單處理，將政府與中選社會(huì)資本投資人之間的PPP合同視為“框架協(xié)議”、“初步協(xié)議”，在項(xiàng)目公司成立后，再與政府簽署“詳細(xì)”、“正式”的PPP項(xiàng)目合同以替代或“繼承”由政府與中選社會(huì)資本投資人之間的PPP合同。這種處理存在嚴(yán)重法律瑕疵。

項(xiàng)目公司與社會(huì)資本投資人相互獨(dú)立且角色不同，PPP合同可以部分轉(zhuǎn)讓?zhuān)\統(tǒng)“承繼”會(huì)導(dǎo)致法律關(guān)系混亂

依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）1有關(guān)規(guī)定，需要為項(xiàng)目設(shè)立專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）所附的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》也作了類(lèi)似規(guī)定，即在項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，政府方會(huì)先與社會(huì)資本（即項(xiàng)目投資人）簽訂意向書(shū)、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與政府方重新簽署正式PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于承繼上述協(xié)議的補(bǔ)充合同。

實(shí)務(wù)不少項(xiàng)目即采取的所謂項(xiàng)目公司從社會(huì)資本投資人處“繼承”合同的模式。但從法律專(zhuān)業(yè)角度，這種處理不合法理，也容易造成法律關(guān)系混亂。

首先，“繼承”作為專(zhuān)業(yè)法律術(shù)語(yǔ)，有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)涵和適用范圍，用于自然人遺產(chǎn)處理，不適用于PPP合同權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移。

《民法典》總則編第一百二十四條（原《民法通則》第七十六條、第一百二十四條，注意部分存在類(lèi)似安排的PPP合同簽署于《民法典》生效實(shí)施之前）規(guī)定，自然人依法享有繼承權(quán)。自然人合法的私有財(cái)產(chǎn)，可以依法繼承?！睹穹ǖ洹防^承編第一千一百二十一條和第一千一百二十三條（原《繼承法》第二條、第五條）規(guī)定，繼承從被繼承人死亡時(shí)開(kāi)始。繼承開(kāi)始后，按照法定繼承辦理；有遺囑的，按照遺囑繼承或者遺贈(zèng)辦理；有遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議的，按照協(xié)議辦理。

“繼承”一詞在法律意義上系指死者生前所有的財(cái)產(chǎn)于死亡時(shí)轉(zhuǎn)移給他人所有法律制度。無(wú)論是繼承人還是被繼承人，在主體上是自然人而不包括法人。繼承的對(duì)象是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而非一般性的合同權(quán)利義務(wù)，而且從民法意義上，對(duì)于作為合同當(dāng)事人的自然人未履行完畢的合同義務(wù)，在其死亡后，合同歸于終止，而非由其繼承人繼承。繼承的發(fā)生是基于自然人的死亡事件，而非合同簽署生效；繼承行為的依據(jù)有繼承有關(guān)法律規(guī)定、遺囑、遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議等等。

顯然，政府通過(guò)采購(gòu)程序選中的社會(huì)資本投資人與其后主導(dǎo)成立的項(xiàng)目公司之間不適用法律上的“繼承”。

其次，社會(huì)資本投資人與項(xiàng)目公司均為法人，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任和作出民事行為，如果要將社會(huì)資本投資人與政府方所簽的PPP合同權(quán)利義務(wù)全面轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目公司還需要依法區(qū)分安排。

PPP實(shí)務(wù)所謂的“繼承”實(shí)質(zhì)上是將社會(huì)資本投資人所簽PPP合同中關(guān)于社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)概括轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司承擔(dān)和享有。這在《民法典》層面上，叫“合同的概括轉(zhuǎn)移”，并且循序一定的轉(zhuǎn)移規(guī)則。

《民法典》合同編第五百四十五條（原《合同法》第七十九條）規(guī)定，除法定或約定不得轉(zhuǎn)讓的以外，債權(quán)人可以將合同的權(quán)利全部或者部分轉(zhuǎn)讓給第三人。第五百五十一條（原《合同法》第八十四條）規(guī)定，債務(wù)人將合同的義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)移給第三人的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)債權(quán)人同意。第五百五十五條（原《合同法》第八十八條）規(guī)定，當(dāng)事人一方經(jīng)對(duì)方同意，可以將自己在合同中的權(quán)利和義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人。

因此，對(duì)于社會(huì)資本投資人在PPP合同項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)向項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)移，相對(duì)于簽約的政府方而言，屬于向第三人轉(zhuǎn)移合同權(quán)利義務(wù)。至少需要區(qū)分以下三種情況分別處理：（1）是否屬于社會(huì)資本投資人自身專(zhuān)屬而不能對(duì)項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)移的權(quán)利義務(wù)、（2）屬于社會(huì)資本方轉(zhuǎn)移義務(wù)而需要政府事先同意的情況以及（3）屬于社會(huì)資本轉(zhuǎn)移權(quán)利但需要通知政府方的情況等。