第一，堅持土地承包經營制不動搖，依法保護農民的土地承包經營權，穩(wěn)定農業(yè)家庭經營的制度基礎。家庭經營是世界各國農業(yè)經營的最基本形式。我國農村土地承包經營制賦予了農民土地承包經營權，奠定了農業(yè)家庭經營的制度基礎；同時，我國農民家庭經營的承包地，是農民重要的基本生活保障來源，因此土地承包經營制也是我國農村社會穩(wěn)定的制度基礎。這一基本制度已經在《憲法》和《農村土地承包法》等法律上得到嚴格規(guī)范，在新農村建設中必須長期堅持并不斷完善。今后，要嚴格執(zhí)行《農村土地承包法》，穩(wěn)定已經形成的土地承包關系，切實保護已經賦予農民的土地承包經營權。特別是，對于農民土地承包經營權的管理，要從合同管理向登記管理轉變，逐步建立包括初始登記和變更登記、專業(yè)化屬地化規(guī)范化的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一登記管理體系，并完善土地承包經營權續(xù)期制度或者實行無限期的土地承包經營權制度，按照物權對農民的土地承包經營權實行更為徹底的保護。

第二，依法規(guī)范土地承包經營權流轉，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營和農業(yè)產業(yè)化經營。新農村建設中，必須嚴格執(zhí)行《農村土地承包法》，依法規(guī)范農地流轉，保障農民在農地流轉中的主體地位和自主決策權，結合農村勞動力流轉和農村人口轉移進程，在農民自愿選擇和平等協(xié)商的基礎上，通過農地的市場流轉和適度集中，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農業(yè)土地規(guī)模經營；按照平等協(xié)商、互惠互利的原則，通過農戶和龍頭企業(yè)自愿簽訂產品合約和要素合約，發(fā)展龍頭企業(yè)+農戶、龍頭企業(yè)+農戶+基地、龍頭企業(yè)+合作社+農戶、龍頭企業(yè)租賃農戶承包地等形式的農業(yè)產業(yè)化組織方式。在必要的情形下，可以發(fā)展龍頭企業(yè)受讓農戶承包地、雇傭農民的農業(yè)產業(yè)化組織形式。在完善農村土地登記制度，培育、發(fā)展和規(guī)范土地承包經營權轉讓市場的基礎上，開放土地承包經營權抵押市場，支持發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。通過發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營和農業(yè)產業(yè)化經營，延長農業(yè)產業(yè)鏈條，增加農業(yè)附加值和技術含量，提高農業(yè)經營效益，增強農民參與國際市場競爭和應對市場變化的能力。

第三，嚴格保護耕地特別是保護好基本農田，保障國家糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國人多地少，需要養(yǎng)活的人口數量大，并且在今后相當長的時期里人口數量還會繼續(xù)緩慢增長，保護耕地、保障國家糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展是我國土地政策極其重要的全局性戰(zhàn)略性目標。新農村建設中，必須繼續(xù)完善和嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度和基本農田保護制度，探索建立和完善世界上最嚴格的適合我國國情的耕地保護制度。對于非農建設經批準占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾的，通過繳納相關稅費，專項用于耕地整理開發(fā)以補充耕地。對于劃入基本農田保護區(qū)的糧、棉、油生產基地、有良好的水利與水土保持設施的耕地、正在實施改造和可以改造的中低產田、蔬菜基地等在內的耕地，在農地轉用審批和土地征收等方面要繼續(xù)實行嚴格管理。

第四，改革征地制度，探索建立與市場經濟相適應的新型農地轉用制度和對農民土地財產權利的公正補償機制。隨著市場經濟的發(fā)展，我國從傳統(tǒng)計劃經濟延續(xù)下的農村集體土地國家統(tǒng)一征收制度存在的缺陷日益顯現(xiàn)。推進新農村建設，就必須改革這種不合理的征地制度。當然，由于征地制度改革涉及耕地保護、城鎮(zhèn)建設、工業(yè)發(fā)展、公益事業(yè)、農民權益、政府利益等諸多方面，因此只能漸進推進。近期，應重點修改完善征地補償的有關法律法規(guī)條款和征地補償費的確定辦法，切實提高征地補償標準。從中長期看，理順農地轉用中的經濟關系，實現(xiàn)土地征收中的公正補償，需要進一步深化土地市場化改革，縮小征地范圍，將土地征收嚴格限定在公共目的，并在發(fā)展農用地內部流轉市場和集體建設用地流轉市場的同時，適度開放建設用地規(guī)劃許可的經營性農地轉用市場，形成的土地市場價格體系為公共目的的土地征收補償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經濟相適應的、區(qū)分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型農地轉用制度和對農民土地財產權利的公正補償機制。

第五，改革集體建設用地使用制度，建立以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一市場。我國以國家和集體二元土地所有制為基礎，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民的身份相掛鉤，依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑形成了城鄉(xiāng)建設用地使用制度上的雙軌制和城鄉(xiāng)分割的建設用地市場，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農民宅基地等在內的農村集體建設用地的市場化流轉長期受到限制，直接阻滯了生產要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動和城鄉(xiāng)經濟社會的一體化發(fā)展。在新農村建設中，只有加快改革集體建設用地使用制度，開通城鄉(xiāng)建設用地市場，才能吸引城鎮(zhèn)企業(yè)和居民投資農村、實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)式發(fā)展。今后，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地政策、建立城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一市場的要求出發(fā)，在制定和頒布《物權法》，明確界定建設用地使用權用益物權的基礎上，應進一步細分集體建設用地土地使用權。對于經營性集體建設用地，在法律上可比照國有出讓土地使用權創(chuàng)設集體出讓土地使用權，并允許其與國有出讓土地使用權具有同等效力地進行轉讓、出租和抵押；對于農村公益性用地和農民無償取得的宅基地，可比照國有劃撥土地設立集體劃撥土地使用權，在交易許可管制下對其進行市場準入管理。

第六，調整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農業(yè)農村發(fā)展的土地收益分配體系。在我國現(xiàn)行土地價、稅、費體系下，政府土地收益在農地轉用和土地供應環(huán)節(jié)取得的多、在土地保有環(huán)節(jié)取得的少，以土地出讓價款和費的形式取得的多、以稅收形式取得的少；在分配上，絕大部分土地收益集中在市、縣級財政，中央、省和鄉(xiāng)村兩頭得到的少；在使用上，投向城市地區(qū)的多、投向農村地區(qū)的少，投向經濟建設的多、投向社會事業(yè)的少。這種格局加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距和征地引起的矛盾沖突，同時也驅使地方政府盲目擴張建設用地。新農村建設，要對這種格局進行必要的調整。比如，提高耕地占用稅的征收標準，加大力度支持農業(yè)綜合開發(fā)；制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準以及使用、轉移和監(jiān)督管理辦法，保障對占用耕地的有效補償；嚴格新增建設用地土地有償使用費的征收管理，完善有關15%的土地出讓金專項用于農業(yè)土地開發(fā)的管理規(guī)定，支持農業(yè)土地整理開發(fā)；逐步正稅減費，全面完善不動產稅制，支持鄉(xiāng)村基層公共財政；建立土地收益基金專項管理制度，嚴格規(guī)范土地出讓收益用于失地農民社會保障、農村建設用地整理、農村基礎設施建設、城鎮(zhèn)土地收購儲備和風險備用金等的具體標準，促進城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展。

第七，開展農用地整理，改善農業(yè)生產的物質基礎條件，提高農業(yè)綜合生產能力。農用地整理是精細化、集約化、節(jié)約化利用土地資源的重要手段，是世界許多國家和地區(qū)發(fā)展農業(yè)生產、開展國土整治、建設新農村的重要方式。實踐證明，農用地整理通過對溝、渠、坎、田塊等進行工程治理，對挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進行復墾，一般能夠增加15%左右的有效土地利用面積；通過規(guī)整農田灌溉渠系，發(fā)展節(jié)水灌溉農業(yè)，改良土壤，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率；通過平田整地、歸并零散地塊、修筑梯田，能夠促進土地集中和土地適度規(guī)模經營，為提高農業(yè)機械化裝備水平和農業(yè)集約化程度創(chuàng)造條件；通過完善農業(yè)基礎設施，為農業(yè)技術的大面積推廣應用創(chuàng)造條件；通過合理安排田、水、路、林、村，能夠有效改善農業(yè)生態(tài)條件和農村人居環(huán)境。農用地整理，無疑將是未來我國新農村建設的重要途徑。在新農村建設中，應當堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分區(qū)指導、依法規(guī)范、公眾參與的原則，以政府公共投資為主，充分調動農民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，有重點有步驟地穩(wěn)步推進農用地整理，不斷改善農業(yè)生產的物質基礎條件，提高農業(yè)綜合生產能力。

第八，開展農村建設用地整理，改善農村生活環(huán)境和村容村貌，因地制宜地推進村莊治理。目前我國農村居民人均建設用地總體上保持在180平方米左右，東、中部地區(qū)一般在120-250平方米，西部地區(qū)在150-400平方米，山區(qū)和牧區(qū)更高。隨著農村人口不斷外流和遷移，一些農村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現(xiàn)了“空心村”等現(xiàn)象，而與此同時，大多數生活在農村的居民要求改善生活居住環(huán)境的愿望越來越強?？傊?，我國農村建設用地整理的資源開發(fā)利用潛力巨大，農民群眾對建設用地整理的認同感和參與程度也在不斷提高。在新農村建設中，要在村鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一指導下，尊重并引導農民積極參與，結合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、遷村并點、撤村建居、舊村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、農村基礎設施建設、農村公共公益事業(yè)建設等的實施，因地制宜地開展土地置換、土地權屬重劃、土地規(guī)整以及廢棄閑置地的開發(fā)利用等多種形式的農村建設用地整理，以農村建設用地整理為紐帶，優(yōu)化建設布局，促進人口適度集中，提高基礎設施完備度，發(fā)展公共公益事業(yè)，改善農村人居環(huán)境。

第九，強化對城鄉(xiāng)土地用途的統(tǒng)一管制，建立和完善城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃管理體系。土地利用規(guī)劃管理是土地政策有效實施的基礎。我國土地利用中的各類用地矛盾需要通過土地利用規(guī)劃管理來統(tǒng)籌協(xié)調，土地政策只有與土地利用規(guī)劃相銜接并保證規(guī)劃得到有效實施才能落到實處。在逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地登記、統(tǒng)一城鄉(xiāng)財產稅制、統(tǒng)一城鄉(xiāng)人口戶籍登記的情況下，城鄉(xiāng)土地由分割管理向統(tǒng)一管理轉變，最為關鍵是要完善城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃管理體系，實行城鄉(xiāng)土地用途的統(tǒng)一管制。這就要求在編制和完善區(qū)域性國土開發(fā)規(guī)劃、國家和省級土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，加強宏觀和中觀層次的空間規(guī)劃管理的同時，要特別重視編制和完善縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，加強微觀層次的空間規(guī)劃管理，使各類空間規(guī)劃在編制、修改、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)更加緊密地銜接起來。同時要發(fā)展公共參與，積極吸收農民群眾參與規(guī)劃的編制、修改、執(zhí)行和監(jiān)督等過程，在農村樹立按照規(guī)劃用地管地和依法用地管地的新觀念。

第十，完善失地農民社會保障體系，建立促進城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展和農民有序轉移就業(yè)的社會安全保障機制。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，我國每年都有一定數量的農用地要轉為建設用地，越來越多的農民會全部或部分地失去賴以生存的土地。建設新農村，構建社會主義和諧社會，需要妥善解決好這部分農民的生計和社會保障問題。在這方面，政府首先要采取積極的農民轉移就業(yè)促進政策，通過發(fā)展農村基礎教育、職業(yè)教育和專業(yè)技能培訓、支持發(fā)展中小企業(yè)等，鼓勵和幫助失地農民實現(xiàn)非農化轉移；同時要不失時機地跟進完善救濟、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系。在土地政策方面，考慮到農村失地少地人口的土地保障很難通過村集體內部多數人同意的土地調整來實現(xiàn)，因此，應逐步建立由政府主導而不是由農民集體內部決策主導的失地少地農民的土地保障制度，通過加強管理，保證將土地整理開發(fā)形成的新增土地、未發(fā)包的可利用土地、預留的機動地、交回和收回的承包地等優(yōu)先安排給新增人口和失地少地的農民，保證以農為生的人口都能擁有基本份額的承包地；同時，應進一步完善建設用地供應政策，積極為失地農民提供非農就業(yè)安置渠道，為農民進城居住提供住房保障。